הקשיים בניהול בתים משותפים

מסמך זה נכתב לבקשתו של חבר הכנסת סטס מיסז'ניקוב ועניינו בחינת הקשיים בניהול בתים משותפים. המסמך מציג את הדרכים האפשריות לנהל בתים משותפים ואת הבעיות המאפיינות את ההסדרים הקיימים. נוסף על כך, מוצגות במסמך שיטות ניהול ותחזוקה הנהוגות בעולם והצעות לפתרונות אפשריים לבעיות הקיימות.

מסמך זה נשען ברובו על עבודת מחקר של פרופ' רחל אלתרמן ועו"ד טל צפריר מהמרכז לחקר העיר והאזור, שטרם פורסמה במלואה.

1. אפשרויות ניהול בתים משותפים בישראל: תמונת מצב

בישראל יש כיום שני הסדרים רווחים לניהול בתים משותפים: נציגות בית משותף (המכונה "ועד בית"), ההסדר הנפוץ יותר, המעוגן בפרק ו' בחוק המקרקעין, התשכ"ט–1969, וחברת ניהול ואחזקה, ההסדר החדש יותר, המושתת על אותו בסיס משפטי. כניסתן של חברות ניהול ואחזקה לתחום ניהול הבתים המשותפים נובעת בין השאר משינויים חברתיים, משינויים בדפוסי המגורים ובגודל הבניינים ומקשיי הניהול באמצעות ועד בית.
על-פי חוק המקרקעין, הסמכות המינהלית לרשום בית משותף או לבטל רישום זה והסמכות המשפטית במקרים של סכסוכי שכנים, בעיות ביישום זכויות וחובות הדיירים ברכוש המשותף או הסגת גבול, נתונה למפקח על רישום המקרקעין במשרד המשפטים. בעניינים מסוימים המפקח מהווה ערכאה שיפוטית שלה סמכות מקבילה לבית-משפט השלום (כלומר, ניתן לפנות גם אליו וגם לבית-משפט השלום) ובעניינים אחרים הוא מהווה הערכאה הבלעדית. המפקח ממונה על-ידי שר המשפטים ועליו להיות כשיר לכהן כשופט שלום.

[ רחל אלתרמן וטל צפריר, היבטים משפטיים של בנייה גבוהה: הצורך בשינוי מדיניות, המרכז לחקר העיר והאזור, 2004; אלתרמן וצפריר, היבטים משפטיים של בנייה גבוהה: הצורך בשינוי מדיניות, טיוטת חלק ב' (טרם פורסם). המידע להלן לקוח ממסמכים אלה, אלא אם צוין מקור אחר.
סעיף 71 תוקן בשנת תשס"ב, והוא עוסק בקצרה בחברות ניהול ואחזקה. בסעיף ב(1) כתוב: "בעלי הדירות רשאים לקבוע, בתקנון או בהחלטה שהתקבלה ברוב של בעלי הדירות ששני שלישים של הרכוש המשותף צמודים לדירותיהם, כי הניהול וההחזקה התקינה של הרכוש המשותף, כולם או רובם, יתבצעו על-ידי מי שבעלי הדירות יתקשרו עמו למטרה כאמור (בחוק זה – מתחזק)".

1.1. ועד בית

פרק ו' בחוק המקרקעין עוסק בבתים משותפים. החוק קובע כי "בית משותף יתנהל על-פי תקנון ועד בית המסדיר את היחסים בין בעלי הדירות ואת זכויותיהם וחובותיהם בקשר לבית משותף", וכי "לכל בית משותף תהיה נציגות לשם ניהול ענייני הבית המשותף; הנציגות תיכון ותפעל לפי הוראות התקנון". החוק מציע תקנון אפשרי אך מדגיש שניתן לכונן תקנון אחר, ובלבד שהוא זוכה להסכמת כל בעלי הדירות. נוסף על כך, החוק קובע הסדרים בדבר תשלום הוצאות על אחזקה, תיקונים וניהול, לרבות התקנת מעלית, דודי שמש וכדומה.
ועד הבית אמור להיבחר מכלל בעלי הדירות בבית המשותף, ואם לא נבחר, המפקח על רישום המקרקעין במשרד המשפטים מוסמך למנות ועד על-פי שיקול דעתו.
ואולם, מנגנון זה, שהוא המנגנון הרווח, כבר איננו השיטה הבלעדית לניהול בתים משותפים. השינויים בפמיליאריות ובסולידריות בחברה הישראלית באים לידי ביטוי גם במרחב הבית המשותף ויוצרים יחסי שכנות חדשים. נכונותם של הדיירים להיות מעורבים בניהול הבית קטנה יותר. גם התפתחותם של שירותים נרחבים יותר ושל מערכות תפעול מורכבות יותר בתחום הדיור – בין השאר בעקבות קיומם של בתים משותפים גבוהים, גדולים ומורכבים יותר – יוצרת קשיים ביישומה של שיטת ועד הבית. על רקע זה צמחו חברות המספקות שירותי ניהול ואחזקה לבתים משותפים.

1.2. חברות ניהול ואחזקה

תחום הניהול והאחזקה של בתים משותפים התפתח בעקבות זיהוי הקשיים בניהול הבית המשותף והפוטנציאל העסקי הגלום במתן פתרון לקשיים אלו. חברות הניהול והאחזקה נבדלות זו מזו בהיקף השירותים ובסוג השירותים: חברות אחזקה עוסקות בתחזוקה השוטפת של הבניין וממונות על-ידי ועד הבית, הממשיך לנהל את הבניין. חברות ניהול ואחזקה מציעות טיפול בתחזוקה של הבניין וגם ניהול שלו – גביית תשלומים מן הדיירים וייצוג של הדיירים מול הרשויות ומול הקבלן.

[ חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969, סימן ג', סעיף 61.
שם, סעיף 65.
חגי סרי-לוי, "הועד מת יחי חברת הניהול", 1 בינואר 2006, מקור ראשון באינטרנט, באתר האינטרנט בתים, http://www.batim.org.il/articles_makor_rishon.html. תאריך כניסה – 22 בינואר 2007. ]

2. בעיות בניהול בתים משותפים

אף שהחוק במתכונתו הנוכחית קובע סנקציות משפטיות, לעתים קרובות מנגנון ועד הבית נתפס בעיני הדיירים כגוף וולונטרי, השואב את כוחו לא ממעמדו המשפטי אלא מן הסולידריות החברתית, הקשורה להיכרות האישית בין הדיירים. הסולידריות החברתית משמשת אמצעי בלתי פורמלי לגביית מסי ועד ולכינוס אספות דיירים. כיום נפגעים מעמדו של ועד הבית ויכולת הגבייה שלו משתי סיבות עיקריות: שינוי חברתי ושינוי בדפוסי הדיור.
השינוי החברתי הוא הירידה בסולידריות ובפמיליאריות בקרב הדיירים והתחזקותם של ערכים של פרטיות ואינדיבידואליזם. השינוי בדפוסי הדיור הביא לגידול במספר הבניינים בבנייה גבוהה. בבניינים כאלה דיירים רבים, ולכן ההיכרות האישית והיכולת להפעיל סנקציות חברתיות פשוטות מצטמצמות בהרבה.
[שושנה חן, "בית משותף: אפשר בלי ועד", 10 בדצמבר 2004, אתר האינטרנט Ynet, http://www.ynet.co.il/articles/1,7340,L-3016056,00.html. תאריך כניסה – 23 בינואר 2006.]

קשיים נוספים בגבייה מתעוררים לפעמים לגבי דיירים הגרים בשכירות, שבשל מעמדם הארעי התחזוקה נתפסת בעיניהם כחשובה פחות, ולגבי בעלי דירות שאינם מתגוררים במקום, ועקב כך אינם מעוניינים לשלם סכומים נוספים, שלתפיסתם אינם הכרחיים לשימור הנכס ואינם מניבים תועלת כלכלית.
• קושי לשמור על רמת תחזוקה הולמת
אלתרמן וצפריר מחלקים את תחום התחזוקה של בנייני הדירות לארבע רמות:
1. אחזקה קלה שוטפת: ניקיון, גינון, בדיקות תקופתיות של מעליות וכדומה.
2. תיקונים מונעים: פעולות הנעשות מעת לעת עקב צורכי המערכות ההנדסיות, כגון תיקון מעלית, אטימה או תיקון של גגות וכדומה. פעולות אלה הן צפויות וניתן להעריך את היקפן ואת עלותן.
3. החלפת מערכות: החלפת מערכות הנדסיות או מבניות שהתיישנו ואי-אפשר לתקן אותן, למשל מעליות, מערכות כיבוי אש ועוד. גם אלה פעולות צפויות, אך הן כרוכות בעלות כספית גבוהה.
4. שדרוג: מטרתן של פעולות השדרוג היא לשמור על ערך הבניין בשוק הנדל"ן ולהתאים אותו לרמת החיים של תושביו. העלות הכספית של השדרוג עשויה להיות גבוהה מאוד, ולא ברור באיזו תכיפות יש לבצע אותו.
אף שהחלוקה של אלתרמן וצפריר נוגעת לבניינים גבוהים, נראה כי היא רלוונטית במידה רבה גם לבנייה שלא לגובה רב. החוקרים מציינים כי ככל שרמת התחזוקה שבה מדובר גבוהה יותר, כך היא צפויה להיתקל בקשיים רבים יותר: אחזקה קלה שוטפת תיתקל בהתנגדויות ובקשיי גבייה מעטים יחסית לעומת גבייה לשם פעולות מורכבות יותר כמו תיקונים, החלפת מערכות ושדרוג. נוסף על כך, החוקרים הגיעו למסקנה כי עקב העלויות הגבוהות, ברמות התחזוקה הגבוהות צפויים קשיי מימון משמעותיים, הנובעים מהעדר רזרבות כספיות לצורך החלפת מערכות או שדרוג. ההנחה הרווחת כי העלויות בבניינים רבי-קומות דומות לעלויות בבניינים בגובה בינוני ונמוך, עקב מספרם הרב של הדיירים, אינה נכונה: מורכבות המערכות והבלאי הגבוה בבניינים הגבוהים גוררים עלויות גבוהות יותר לכל דייר.

אלתרמן וצפריר גורסים כי כדי לאפשר החלפת מערכות ושדרוג ולא רק שמירה על תחזוקה שוטפת יש ליצור צורות מימון חדשות, שאינן מושתתות אך ורק על גביית מסי ועד רגילים או על גבייה מיוחדת אד-הוק. הם בוחנים חלופות שונות, למשל הקמת קרן הון פרטית או ציבורית ושכלול הסדר הבתים המשותפים, כדי שיהלום את צורכי התחזוקה בטווח הארוך.
• בעיות בהתקנת מעליות, אנטנות, צלחות לוויין וכבלים
התקנת מעלית כרוכה בעלויות גבוהות ולרוב נעשית משתי סיבות עיקריות: הזדקנות חלק מן הדיירים, המתקשים לעלות ולרדת במדרגות, ורצון להעלות את ערכו של הנכס. לעתים קרובות מתנגדים חלק מבעלי הדירות להתקנת המעלית, או שאינם מעוניינים להשתמש בה. מאחר שיש עמימות חוקית בנושא זה, יש פסקי דין סותרים בנוגע לזכות השימוש במעלית ובנוגע לחובה לשלם על ההתקנה והאחזקה.
גם בבניינים שבהם ברשות רוב הדיירים טלוויזיה בכבלים או בלוויין, ועד הבית מחויב להתקין ולתחזק אנטנה שתאפשר קליטת ערוצים 1 ו-2, אם אנטנה כזאת הותקנה בעת הקמת הבניין. לדברי היועץ המשפטי של האגודה לתרבות הדיור, מר סמי ישראל, ראוי לחייב את חברת הכבלים או הלוויין לספק קליטה של ערוצים 1 ו-2 גם לדיירים שאינם לקוחותיה, אם רוב הדיירים בבניין מנויים על שירותיה. עוד מציין מר ישראל כי מתקיני כבלים ולוויין נוהגים לעתים להחתים דיירים בבניין ולא את אנשי ועד הבית על הסכמתם להתקנה, בניגוד לקבוע בחוק.
אף-על-פי שכדי להתקין צלחת לוויין פרטית (גם בשטח הפרטי של הדייר) דרוש אישור של רוב הדיירים בפועל, לעתים ההתקנה נעשית ללא אישור הדיירים האחרים.

• העדרו של גוף רשמי מאגד ובעל סמכות משפטית
למעט המפקח על רישום המקרקעין, שאליו ניתן לפנות במקרים של סכסוכי שכנים וכדומה, אין בישראל גוף רשמי המאגד את ועדי הבתים ואת הדיירים, מסדיר את עבודת הוועדים ושומר על ערך הדירות באמצעות תחזוקה ופיתוח סביבתי נאותים. אומנם האגודה לתרבות הדיור ממלאת חלק מהתפקידים האלה, אך אין לה סמכות משפטית והיא גוף וולונטרי, המשרת את מי שבוחר להיות חבר בה.
[ עו"ד סמי ישראל, היועץ המשפטי של האגודה לתרבות הדיור, פגישה, 29 באוקטובר 2006.]

האגודה לתרבות הדיור היא עמותה שהוקמה בשנת 1964 על-ידי ממשלת ישראל ומשרד הבינוי והשיכון. האגודה נמצאת בפיקוח רשות החברות הממשלתיות. היא מבצעת רישום של בתים משותפים ומציעה לחבריה שירותים משפטיים, ייעוץ בנושאי אדריכלות, הנדסה וגינון ומגוון בדיקות לבניינים. נוסף על כך, האגודה פועלת לקדם שינויי חקיקה בחוק המקרקעין.
נראה שיש מקום לבחון את מיסודו של גוף בעל מעמד חוקי המאגד את המתגוררים בבתים משותפים, באמצעות האגודה לתרבות הדיור או באמצעות גוף אחר. ייתכן שיש לתת לגוף זה סמכויות אכיפה וגבייה מינהליות, בתוקף היותו גוף-על המנהל את ועדי הבתים. עם זאת, יש לבחון את ההשלכות של מהלך כזה על היווצרותו של מונופול חזק מדי בתחום הדיור – בשיפוץ, באחזקה וכדומה – אשר יגביל את התחרות, שהיא חיונית למשק.

3. דרכים חלופיות לניהול בתים משותפים

ברחבי העולם יש שיטות שונות לניהול ולאחזקה של בתים משותפים, והן מעוגנות בהסדרים חוקיים מגוונים. אולם בהשוואה ביניהן לבין המודל הקיים בישראל יש להביא בחשבון את ההבדלים בין המדינות. מאפייני הדיור בישראל הם:
• תושבים רבים בישראל הם בעלים של דירות מגורים, ורק מעטים גרים בדירות שכורות לאורך זמן. לעומת זאת, 50%–60% מן התושבים במרכז אירופה ובצפון אירופה וכ-40% מן התושבים בארצות-הברית גרים בדירות שכורות.
• תושבים רבים בישראל גרים בבניינים מרובי דירות ורק חלק קטן יחסית מהתושבים גרים בדיור פרטי צמוד-קרקע – בניגוד לרוב מדינות אירופה ולארצות-הברית, ששם נכסים צמודי-קרקע מהווים את עיקר הדיור בבעלות, ואילו בניינים מרובי דירות משמשים בדרך כלל לשכירות. הבניינים שבהם דירות בבעלות הדיירים הם דפוס דיור יוקרתי ויקר.

3.1. סוגים שונים של בעלות על דירות בבתים משותפים

• קונדומיניום
סוג זה של בעלות מאפשר קנייה או מכירה של נכס מסוים, אך מחייב אחריות משותפת לנכסים הציבוריים. כדי לנהל את הנכסים המשותפים יש צורך בארגון כלשהו. בארצות-הברית, באוסטרליה, בדרום אפריקה ובארגנטינה מחויבים הבעלים להקים התאגדות בעלים כדי לנהל את חלקיו המשותפים של הבניין. כאמור, ברוב המדינות צורת מגורים זו מיועדת לאוכלוסייה מבוססת.
• קואופרטיב
הבניין מצוי בבעלות משותפת של כל הדיירים, והם חוכרים את דירותיהם מהקואופרטיב. כל משק-בית מחזיק מניות, המקנות לו את זכויות התפיסה ביחידת מגורים אחת. קנייה או מכירה של דירה נעשית באמצעות קנייה או מכירה של החברוּת בקואופרטיב. מספר המניות של כל דירה מחושב על-פי מספר החדרים וגודל יחידת הדיור.
• תאגיד בעלים
תאגיד בעלים מנוהל כמו קונדומיניום אך הוא שונה ממנו בגודלו, במורכבות שלו וביכולת שלו לנהל תקציב. תאגידי בעלים עשויים לכלול אלפי משקי-בית. צורת בעלות זו קיימת בהונג-קונג.
• חזקה ובעלות משותפת
בעולם נהוגים כמה סוגים של בעלות וחזקה, המתמודדים בדרכים שונות עם ניהול השטחים המשותפים בבנייני דירות. בצרפת ובאנגליה יש אגודות דיירים, המחויבות במינוי מנהל מקצועי, האחראי להיבטים הכלכליים והתפעוליים של הבניין. השיטה באוסטרליה מאפשרת בעלות פרטית על דירות ולשם כך מוקם ארגון קהילתי לכל שכבת דירות, המנהל ומתחזק את הנכסים במשותף.

3.2. פלורידה כמקרה מבחן: חוק הקונדומיניום

אף שגם בפלורידה האוכלוסייה האמידה יחסית היא המתגוררת בבעלות בבתים משותפים, הרי שהרקע הכלכלי-חברתי של בעלי הדירות שם מגוון מזה שבשאר ארצות-הברית, ולכן המנגנון הנהוג שם עשוי להיות דוגמה מתאימה יותר לישראל.
[ תמר דה לה זרדה ואיריס לוין, "נספח 1: סיכום הספרות על הניסיון הבינלאומי", בתוך: רחל אלתרמן וטל צפריר, היבטים משפטיים של בנייה גבוהה: הצורך בשינוי מדיניות, טיוטת חלק ב' (טרם פורסם).
המונחים הלועזיים הרווחים במדינות שונות הם Commonhold tenure, Copropriete, Strata title. ]

חוק הקונדומיניום של פלורידה, המקביל לפרק ו' בחוק המקרקעין הישראלי, קובע הסדרים קפדניים ומפורטים בהרבה מאלה המצויים בחוק הישראלי, וייתכן מאוד שניתן ללמוד ממנו על אפשרויות הסדרת הניהול והאחזקה של בתים משותפים גם בישראל.
החוק בפלורידה מחייב דיירי בית משותף להירשם כאגודה. בסמכותה של האגודה לבצע עסקאות נדל"ן, להשקיע את כספי האגודה בדרכים שאין בהן סיכון, למשכן תקבולים עתידיים לצורך הלוואה, לקבוע את היקף התשלומים, לבצע פעולות אכיפה וגבייה, לרבות כניסה אל בית החייב ועוד.
רוכש הדירה חייב לחתום על חוק הקונדומיניום כדי להשלים את הרכישה. היזם חייב לספק לרוכש מסמכים המפרטים את חובותיו בנכס המשותף ולכלול בחוזה תחזית של עלויות התחזוקה השוטפות והתקופתיות על-פי אומדן מקצועי.
האגודה מחויבת להציג מאזן תקציבי רבעוני ואומדן שנתי של עלויות עתידיות, ולקבל אישור של רשות מוסמכת למאזן זה. האגודה יכולה להטיל אגרות שמעמדן משפטי דומה לזה של אגרות הרשות המוסמכת. היא גם מחויבת ליצור רזרבה תקציבית לתחזוקה בטווח הארוך. אף שבפועל מליאת האגודה מוסמכת שלא ליצור רזרבה כזאת, רק מיעוט של האגודות מוותר על כך לחלוטין (כ-10% מן האגודות). ואולם חלק ניכר מן האגודות אינו מפריש רזרבה מספקת. (כ-40% מן האגודות).

4. סיכום

לשוק הדיור בישראל מאפיינים ייחודיים, הקשורים לדפוסי ההתפתחות של מדינת ישראל, לתנאי החיים בה, למבנה החברתי-הכלכלי שלה ועוד. בחלוף כמעט 40 שנה מכינון חוק המקרקעין, יש הגורסים כי ראוי לתקנו בהתאם לשינויים החברתיים והכלכליים בישראל וכן לדפוסי הדיור החדשים ולהתיישנות המשמעותית של חלק ניכר מהדירות בישראל.
בנושא זה ראוי להביא בחשבון את ההבדלים הגדולים בין הבניינים בארץ, הן בגובה והן בערך הנכסים ובמעמדם של בעלי הנכסים. כאמור לעיל, גובה הבניין הוא משתנה משמעותי, בייחוד בנוגע לעלויות של תחזוקה, החלפה ושדרוג בטווח הארוך. אלתרמן וצפריר טוענים שכדי שלא יהיו בעתיד בנייני דירות שערכם ירד בהתמדה והם יהפכו לבנייני מצוקה, יש להגביל את הבנייה לגובה רק לאזורים צפופים במיוחד ורק לאוכלוסייה אמידה, שיכולה ליצור קרן פרטית לתחזוקה נאותה בטווח הארוך.
נוסף על כך, עקב מורכבות הניהול והתחזוקה של בניינים גבוהים, ייתכן כי יש צורך בחקיקה מפורטת, המטילה על יזמים של בניינים גבוהים ועל רוכשי הדירות בבניינים כאלה לפעול על-פי סטנדרטים מחייבים של דיווח ושל שקיפות בנוגע לאחזקה השוטפת בטווח הארוך ובנוגע לחובת התשלום. כמו כן יש לפרט בחוק הגדרות של סוגי בניינים ולקבוע מחויבויות שהן פועל יוצא של גודל הבניין.
באשר לבניינים גבוהים קיימים, מוצע לבחון חלופות מימוניות שיאפשרו את שימור ערכם. חשוב לציין שוב כי חברת ניהול או חברת אחזקה איננה פתרון מלא לבעיות אלה. אימוץ מודלים של חוקים מן העולם ראוי שייעשה תוך בחינת ההבדלים בין ישראל לארצות אחרות בנוגע לשוק הדיור ולמבנה החברתי והתרבותי, ובהתאמה מושכלת למצב בישראל.

הכנסת-מרכז המחקר והמידע